A) El artículo 28.1 de la Constitución reconoce el derecho de los funcionarios a la sindicación y el artículo 37 de la misma el derecho de los trabajadores y empresarios a la negociación colectiva. Tales derechos admiten modulaciones respecto de los funcionarios públicos, dado el carácter esencial que para la comunidad tienen los servicios por ellos prestados, modulaciones que establecerá la Ley. Así, como correctamente señala el Sr Abogado del Estado, el Tribunal Constitucional ha declarado en sus sentencias 96/ 1990 y de fecha 8 de abril de 1981, que el estatuto de los funcionarios públicos puede encontrar peculiaridades que no son discriminatorias en relación con los empleados sometidos a Derecho laboral, dada la especialidad de la función pública. Pero ocurre que la Constitución al admitir las peculiaridades de estos derechos en relación a los funcionarios públicos, remite a una Ley su regulación y contenido, lo que supone que, en la extensión del derecho reconocido en la norma con rango de Ley que lo regule, tal derecho es esencial e inderogable singularmente como consecuencia de la nota de obligatoriedad y generalidad propia del instrumento jurídico, la Ley que lo configura. Y así las cosas, no podemos olvidar que es el Poder Judicial el garante de los derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos y a tal Poder corresponde delimitar su alcance y contenido en la interpretación y aplicación de las Leyes que los.regulan, ya que en nuestro sistema jurídico el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional opera para la tutela del mínimo esencial de esos derechos reconocidos en la Constitución, pero nunca como delimitador del contenido máximo de ellos que pueden ser reforzados en su contenido, extensión y garantía por el legislador estableciendo un ámbito para el derecho, superior al mínimo reconocido por la Constitución. Por todo ello, la doctrina del Tribunal Constitucional en vía de amparo constitucional vincula a los Tribunales de Justicia en cuanto establece un mínimo contenido esencial del derecho inmune incluso a la acción del legislador; pero nunca en relación al máximo contenido que al derecho pueda darle la Ley , que queda fuera del recurso de amparo al no ser tal contenido el esencial establecido en la Constitución, pues no se olvide que el Texto Fundamental garantiza mínimos esenciales de derechos pero no impide ni prohíbe el desarrollo máximo de los mismos, siempre claro está, que tal desarrollo no vulnere el contenido esencial de otro derecho también constitucionalmente garantizado, porque en tal caso, la tutela constitucional devendría como consecuencia de la vulneración del contenido esencial de un derecho nunca del desarrollo máximo del otro. 

B) Admitido que el legislador puede, sin vulneración constitucional, ampliar el contenido de los derechos fundamentales más allá de su contenido esencial, dotándolos de una configuración legal más intensa que el propio mínimo constitucional, hemos de considerar el contenido que al derecho a la negociación colectiva de los funcionarios ha dado la Ley 7/1990 porque, aún no siendo de rango constitucional, tal contenido lo es legal, y por ello con la fuerza de obligar propia de tal norma jurídica. Y ya decíamos que la Ley ha establecido una auténtica obligación de negociar -artículos 33 en relación con el 34-, unas materias sobre las que recae tal obligación de negociar -artículo 34-, y una auténtica vinculación para las partes de los Acuerdos y Pactos -artículo 35-. Éste es el alcance del derecho de negociación colectiva de los funcionarios a través de sus representantes, aún por configuración legal. 

C) De todos los aspectos que integran el contenido legal del derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos nos interesa resaltar uno de ellos: la vinculación de los Acuerdos y Pactos. Pero tal vinculación viene referida al ámbito competencial del órgano administrativo que sea parte en la negociación -lo cual es lógico porque nadie puede comprometerse a cumplir con lo que excede de sus facultades, en este caso, atribuciones jurídicas-. Y ocurre que en el caso que analizamos el órgano administrativo que firmó, y por ello asumió, el Acuerdo lo era el Ministro para las Administraciones. Públicas y el Consejo de Ministros al aprobarlo, y posteriormente publicarlo en el BOE el 20 de septiembre de 1994. Ahora bien, como los aspectos retributivos de los funcionarios públicos tienen necesariamente que estar contemplados en los Presupuestos Generales del Estado porque es gasto público los funcionarios como empleados de la Administración que son, reciben sus retribuciones con cargo a los gastos de la misma, y tales gastos son uno de los aspectos, el otro es la previsión de ingreso, que ordenan los Presupuestos-, hemos de considerar otras instituciones con competencia para regular tales retribuciones: Cortes Generales -artículo 134.1 de la Constitución. Y así las cosas, si aceptamos que los Acuerdos y Pactos sólo vinculan si han sido convenidos directamente por las entidades con competencia para elaborar y aprobar el gasto público por medio de los Presupuestos llegamos al absurdo de que los mismos nunca serían vinculantes, cuando el propio artículo 35 declara su fuerza y eficacia vinculante expresamente, porque los órganos que según la propia Ley 7/90 tienen aptitud para la negociación colectiva, no son las Cortes Generales. Ello supondría una contradicción interna en la Ley que haría inexistente el derecho a la negociación colectiva, en el contenido y alcance por ella misma declarado, esto es, los Pactos y Acuerdos vinculan, en los términos del artículo 35 de la Ley 7/90, siempre que se cumplan las formalidades en él establecidas, y vinculan respecto de todas las materias contenidas en el artículo 32, que son objeto del ejercicio del derecho que se reconoce, ya que no existe exclusión respecto de ninguna de ellas. Partiendo de tal afirmación expresa de la Ley, hemos de conciliar todos los preceptos de aplicación: 

1.- El artículo 134.1 de la Constitución, establece que el Gobierno -como poder ejecutivo, artículo 97 de la Constitución-, ha de elaborar los Presupuestos Generales del Estado, y las Cortes Generales, tras su examen y enmienda, aprobarlos. Pero tal aprobación no se realiza en el ejercicio de la potestad legislativa, y así resulta del artículo 66.2 del Texto Constitucional que distingue de modo claro entre tal potestad, la aprobación de presupuestos y el control del Gobierno; siendo todas ellas potestades claramente diferenciadas en su contenido y naturaleza.

2.- El sistema diseñado por la Ley 7/90, da fuerza vinculante a los Acuerdos y Pactos adoptados en el seno de una negociación colectiva, entre Administración -empleadora- y funcionarios -empleados-, cuando versen sobre las materias contenidas en el artículo 32 -entre las que se incluyen los aspectos retributivos-, y siempre que no afecten a las exclusiones del artículo 34. Por ello la Ley ha configurado tales instrumentos, como auténticos convenios entre Administración y empleados públicos, que obligan a ambos en sus respectivas prestaciones. De tales normas hemos de extraer:

A) Que las Cortes Generales al aprobar el gasto público lo hacen con sometimiento a las Leyes por las mismas aprobadas, y ello porque tal acto no es más que la determinación de la finalidad que ha de aplicarse a lo ingresado por el Erario, realizado al margen de la potestad legislativa, y que como acto del poder público, se encuentra sometido a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico -artículo 9.1 de la Constitución-. Por la misma razón el Gobierno, en su elaboración de los Presupuestos, ha de respetar igualmente el Ordenamiento.

B) La Ley 7/90 expresamente atribuye fuerza vinculante a los Pactos y Acuerdos validamente adoptados en la negociación colectiva, que han de ser cumplidos por las partes en la negociación; siendo una parte la Administración del Estado, ella queda vinculada por el Acuerdo que nos ocupa -respecto del cual la Ley de aplicación no reconoce ius variandi-, y no ya por la naturaleza jurídica del Acuerdo, que lo es de convenio entre empleador y empleados, ni tampoco como consecuencia de la vinculación de los Convenios Colectivos laborales cuya regulación no es aquí aplicable; sino como consecuencia de la aplicación de la Ley 7/90 que expresamente regula en el ámbito funcionarial el alcance y consecuencias de la negociación colectiva en dicho ámbito, y que determina la vinculación y obligatoriedad del Acuerdo. Y ahora hemos de salir al paso de uno de los razonamientos esgrimidos por la demanda como justificación del incumplimiento de lo acordado en materia de retribuciones a los funcionarios. Se afirma por esa parte que superiores intereses sociales –concretamente el saneamiento de la economía española a efectos de convergencia europea-, hacían necesario el incremento cero en las retribuciones de los funcionarios con el consiguiente incumplimiento del Acuerdo que analizamos. Pero tal argumentación no es aceptable, precisamente porque tanto el Gobierno como las Cortes Generales -artículo 9.1 de la Constitución- y las Administraciones Públicas –artículo 103 del mismo Texto-, en la consecución y cumplimiento de los intereses públicos se encuentran sometidos a la Constitución y al retos del Ordenamiento. Y lo que ocurre es que en materia de retribuciones de los funcionarios se encuentran implicadas instituciones con intensos poderes reconocidos en la Constitución, precisamente porque tales retribuciones se encuentran incluidas en el concepto de gasto público, y se ven afectadas por los controles y garantías que respecto al mismo se establecen, pero sin que ello supongo una alteración a la regulación que en tales aspectos establece la Ley, que opera como un límite de la facultad de decidir el destino de los ingresos públicos y ordenación del gasto público, mientras la Ley se encuentre vigente; o lo que es lo mismo, el Gobierno y las Cortes Generales, estas últimas en el ejercicio de potestades no legislativas, encuentran un límite legal en la potestad de ordenación del gasto público y por ello en la elaboración y aprobación de los Presupuestos cuando el Ordenamiento determina de forma vinculante un determinado gasto público.

C) La Administración igualmente, y como hemos venido diciendo, se encuentra vinculada por el Acuerdo de 15 de septiembre de 1994, como consecuencia de la aplicación de la Ley 7/90. Establecida la vinculación y obligatoriedad del acuerdo, hemos de afirmar que el mismo se ha incumplido, y ello es algo no discutido por las partes, y hemos de examinas las consecuencias de tal incumplimiento.

QUINTO: El incumplimiento de una norma con fuerza de Ley, en lo que ahora interesa, de carácter imperativo ius cogens, tiene como consecuencia su aplicación en los supuestos en que ello sea posible, como medio de restablecimiento de la situación jurídica perturbada, y la indemnización de daños y perjuicios cuando no lo sea, o aún siéndolo, su aplicación no restablezca el orden jurídico perturbado. Pues bien, en el presente caso, observamos que el acto impugnado decisión del Ministro para las Administraciones Públicas por la que se excluía incremento retributivo alguno y se excluía de la negociación colectiva las cuestiones relativas a tal incremento- vulneró en dos aspectos la Ley 7/90:

1.- El artículo 35 otorga fuerza vinculante al Acuerdo de 15 de septiembre de 1994, sin que el mismo pudiese ser modificado unilateralmente por las partes en la negociación, al hacerlo así el Ministro, como órgano administrativo con competencia para llevar a cabo la negociación, vulneró la vinculación legalmente establecida, y excluyó el incremento automático en relación al IPC, que se contenían en el capítulo VI.

2.- La exclusión de la negociación de cualquier otro incremento retributivo no ya el previsto de forma automática en el capítulo VI- vulneró el principio de obligatoriedad de negociar de buena  fe contemplado en los artículos 33 y 34 de la Ley 7/90, sobre las materias contenidas en el artículo 32 del mismo texto legal..El restablecimiento del orden jurídico perturbado por ambas vulneraciones legales ha de ser resuelto de diferente manera según el contenido de la propia vulneración:

1.- Respecto a la inaplicación del Acuerdo de 15 de septiembre de 1994 con vulneración del artículo 35 de la Ley 7/90; la consecuencia jurídica ha de ser la correcta aplicación de los contenidos de dicho Acuerdo en aquellos elementos que permiten su automática aplicación sin necesidad de negociación alguna, este aspecto no es otro que el automático incremento de las retribuciones según el incremento del IPC en el año 1997.

2.- En relación a otros incrementos que pudieran acordarse en el seno de la negociación considerando los factores señalados en el propio capítulo VI del Acuerdo; la consecuencia jurídica es la efectiva negociación de la Administración y los representantes de los funcionarios, en los términos recogidos en el Acuerdo y con efectividad de lo que resulte de la negociación colectiva, al año 1996, que es el momento al que viene referido el incumplimiento.