AUDIENCIA NACIONAL
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Sexta
Núm. Recurso: 1033/1997
Núm. Registro General: 06004/1997
Demandante: FEDERACIÓN DE ENSEÑANZAS DE COMISIONES OBRERAS
Letrado: SRA. PERONA MATA
Demandado: MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Ponente Ilma. Sra.: Dª CONCEPCIÓN MÓNICA MONTERO ELENA

Ilmos. Sres.:
Presidente:
D. FERNANDO DELGADO RODRÍGUEZ
Magistrados:
Dª MERCEDES PEDRAZ CALVO
D. JOSÉ MARÍA DEL RIEGO VALLEDOR
Dª CONCEPCIÓN MÓNICA MONTERO ELENA
D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILLA FRAGOSO

Madrid, a siete de Noviembre de dos mil

Visto el recurso contencioso administrativo que ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras y en su nombre y representación la Letrada Sra. Dª Carmen Perona Mata, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Ministro para las Administraciones Públicas, de fecha 19 de septiembre de 1996, siendo la cuantía del presente recurso indeterminada..

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO: Se interpone recurso contencioso administrativo por Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras y en su nombre y representación la Letrada Sra. Dª Carmen Perona Mata, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Ministro para las Administraciones Públicas, de fecha 19 de septiembre de 1996, solicitando a la Sala, se declare la nulidad del acto impugnado.

SEGUNDO: Reclamado y recibido el expediente administrativo, se confirió traslado del mismo a la parte recurrente para que en plazo legal formulase escrito de demanda, haciéndolo en tiempo y forma, alegando los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, y suplicando lo que en el escrito de demanda consta literalmente. Dentro de plazo legal la administración demandada formuló a su vez escrito de contestación a la demanda , oponiéndose a la misma y  alegando lo que estimó oportuno a tal fin.

TERCERO: No habiéndose solicitado el recibimiento de prueba, y evacuado el trámite de conclusiones, quedaron los autos conclusos y pendientes de votación y fallo, para lo que se acordó señalar el día treinta y uno de octubre de dos mil.

CUARTO: En la tramitación de la presente causa se han observado las prescripciones legales previstas en la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, y en las demás Disposiciones concordantes y supletorias de la misma.

PRIMERO: Es objeto de impugnación en autos la Resolución del Ministro para las Administraciones Públicas, de fecha 19 de septiembre de 1996. Es necesario en primer término delimitar la concreta actuación administrativa impugnada, para, a continuación, analizar si la misma es susceptible de control en esta especializada jurisdicción, y por último, de ser competente para ello, la Sala habrá de examinar, desde parámetros jurídicos, su adecuación al Ordenamiento. Pues bien,, el conflicto que se nos plantea tiene su origen en las manifestaciones que el Ministro para las Administraciones Públicas vertió en el seno de la Mesa General de Negociación de la Administración del Estado, comunicando a los representantes en ella de los funcionarios, la decisión de la Administración de no incrementar las retribuciones a los funcionarios para el año 1997. Tal decisión encontró su posterior reflejo en las partidas presupuestarias de los Presupuestos Generales del Estado, que no consignaron como gasto el incremento de las retribuciones de los funcionarios. Así las cosas hemos de aclarar qué naturaleza jurídica corresponde a tal manifestación. El Ministro de Administraciones Públicas actuaba en la mesa de negociación como órgano administrativo habilitado para realizar la negociación con los representantes de los funcionarios, en orden al establecimiento de las condiciones de trabajo de éstos. En tal sentido, realizó la manifestación de voluntad administrativa de exclusión en la negociación de un elemento relativo a la retribución de los funcionarios, cual es el incremento de la misma.  Tenemos pues un órgano administrativo que emite una declaración de voluntad en el ámbito de sus competencias y que tiene incidencia en la esfera jurídica de los receptores interesados en dicha manifestación de voluntad. Se ha producido pues un acto administrativo con incidencia en la esfera jurídica de quienes mantienen una relación jurídica de subordinación especial con la Administración -los funcionarios-, y emitida por el órgano administrativo competente para conocer de las relaciones funcionariales entre administración y funcionarios en, en el seno del estatuto de la función pública. En aplicación del artículo 1º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, regidora del presente recurso en virtud de la fecha de su interposición, corresponde a esta Jurisdicción el conocimiento del acto administrativo que nos ocupa, al estar sometido a Derecho Administrativo, en su aspecto regulador de las relaciones funcionariales -artículos 113 y siguientes de la misma Ley-, y emanar de una Administración Pública. Que la competencia corresponde a esta Sala es evidente si atendemos a que el acto administrativo ha sido producido por el Ministro de Administraciones Públicas -artículo 66 de la LOPJ-. Sin embargo, y por razonamientos que después se expondrán conviene realizar dos precisiones en relación a la competencia de esta Sala para el enjuiciamiento del presente recurso:

1.- La competencia de esta Sala fue fijada en auto de 14 de Mayo de 1997 por el Tribunal Supremo, que se inhibió a nuestro favor para el conocimiento del presente recurso. Y hemos de advertir que aunque el último dígito del señalado año es un 4, es evidente que se trata de un error material de transcripción; pues basta comprobar que el recurso se presentó ante el Alto Tribunal el 21 de Octubre de 1996 (véase el sello del Registro General estampado en el escrito de interposición); y que el número de recurso que consta en el propio  auto es el 677/1996, lo que indica que el año de entrada de 1996..2.- El acto que se impugna emana del Ministro para las Administraciones Públicas, competente para la regulación de los aspectos esenciales de la relación jurídica funcionarial. Lo que se ventila es este litigio es una cuestión de personal. Y es importante señalar esto porque, tratándose una de las cuestiones que se nos somete, de retribuciones a los funcionarios, en tal aspecto intervienen otras instancias Constitucionales en la medida en que las retribuciones de los funcionarios han de tener su reflejo en los Presupuestos Generales del Estado. Sin embargo, ello no altera la competencia del ministerio autor del acto en relación a los aspectos funcionariales de la Administración Pública, por que cada titular de Departamento tiene las competencias que le corresponde sin que los aspectos económicos de las mismas que hayan de reflejarse en los Presupuestos alteren tal competencia. Así las cosas, el acto recurrido encierra dos aspectos:

a)- Negativa del órgano administrativo competente a negociar en relación con la Ley 7/90. 
b)- Negativa a incrementar las retribuciones en relación con el IPC para el año 1997 en aplicación del Acuerdo de 15 de Septiembre de 1994.

SEGUNDO: Establecida la naturaleza de la decisión impugnada y la competencia para su conocimiento, hemos de examinar, desde criterios jurídicos, su ajuste al Ordenamiento. A tal fin comenzaremos analizando la normativa de aplicación, la cual viene constituida en esencia por la Ley 7/1990 de 19 de julio, Ley de 9/1987 de 13 de mayo y Convenio de la OIT nº 151. El convenio citado, y en lo que ahora interesa, determina en su artículo 7º el deber de adoptar medidas para el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos sobre las condiciones de empleo, o cualesquiera otros medios que permita a los empleados públicos participar en el establecimiento de estas condiciones. Siguiendo el espíritu de tal precepto, que posteriormente analizaremos detenidamente, la Ley 7/90, que modificó la 9/87, reguló la negociación colectiva entre Administración y funcionarios públicos. De entre las disposiciones legales de la citada norma interesa ahora resaltar las que siguen:

A) El Artículo 32 de la Ley 7/90 determina como ámbito material de la negociación colectiva, entre otros aspectos, el incremento de retribuciones de los funcionarios y del personal estatutario de las. Administraciones Públicas, la determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios públicos y las materias de ámbito económico de prestación de servicios letras a), b) y k) del citado precepto.

B) El artículo 33 establece que será objeto de negociación colectiva las materias que ambas partes estimen oportuno de las contenidas en el artículo 32.

C) El artículo 34 excluye de la obligatoriedad de las negociación las decisiones adoptadas en ejercicio de potestades de autoorganización administrativa, ejercicio de derechos de los ciudadanos ante los funcionarios públicos y procedimiento de formación de actos y disposiciones administrativos.

D) El artículo 35 determina la posibilidad de establecer Acuerdos y Pactos entre las Administraciones Públicas y los representantes de los funcionarios; siendo los Acuerdos relativos a materias competencia del Consejo de Ministros, Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas y órganos correspondientes de las Entidades Locales, requiriendo para su validez y eficacia la aprobación expresa de tales órganos en su ámbito respectivo; y los Pactos relativos a materias que corresponden con el ámbito competencial del órgano administrativo que lo suscriba y vinculará directamente a las partes. De la regulación legal expuesta podemos extraer las siguientes conclusiones:

1.- Que las cuestiones relativas al incremento de retribuciones son objeto de negociación colectiva.

2.- Que existe una obligatoriedad de negociar sobre tal cuestión en cuanto existe una obligatoriedad de negociar sobre todas las materias contenidas en el artículo 32. Así resulta del artículo 34, a sensu contrario, puesto que tal precepto excluye expresamente de la obligación de negociar determinados aspectos, entre los que no se incluye la cuestión retributiva que nos ocupa.

3. La exclusión de la negociación de las materias contenidas en el artículo 32, siempre que no se encuentren en algunos de los supuestos del artículo 34, sólo puede realizarse de acuerdo entre las partes, como resulta del artículo 33. Quiere ello decir, que dado que la negociación tiene por objeto las materias del artículo 32, que por exclusión no es obligatoria la negociación en los supuestos del artículo 34 y que el artículo 33 establece que se negociará sobre las materias que ambas partes estimen oportunas; resulta evidente que la exclusión de la negociación de algunas de las cuestiones del. artículo 32, solo podrá hacerse con el consentimiento de ambas partes negociadoras. Establecida la obligación de negociar y la imposibilidad de exclusión unilateral de alguna de las materias recogidas en el artículo 32 de la Ley 7/90, hemos de concluir que la exclusión del incremento retributivo de la negociación que nos ocupa, por decisión del órgano administrativo competente en materia de relación funcionarial, vulneró los artículos 32,33,34 de la Ley 7/90.

TERCERO: Pero sentado lo anterior, y a afectos del reconocimiento de la situación jurídica pedida en la demanda, hemos de analizar el alcance de la obligación de negociar. Y lo haremos desde dos aspectos, el primero, en la afirmación del principio de buena fe en la negociación que ha de regir en el comportamiento de las partes en la mismas, acuñado ya en la jurisprudencia y en el Derecho laboral; y el segundo, el espíritu que encierra el artículo 7 del Convenio 151 de la OIT. En el primer aspecto señalado, hemos de afirmar que los principios desarrollados en la rama social del Derecho han de servir de criterio inspirador en la solución de los conflictos de los funcionarios públicos en sus relaciones de trabajo con la Administración, puesto que tales relaciones tienen las notas de prestación de servicios y ajenidad propias de las relaciones laborales, si bien, con las especiales derivadas de la naturaleza funcionarial de la relación jurídica. Ahora bien, la obligación de negociación de buena fe, es predicable en el ámbito de la función pública, no ya solo porque la actuación de buena fe es un Principio General del Derecho, sino también porque ninguna especialidad de la función pública afecta a la negociación a la luz de tal principio. La buena fe engloba la imposibilidad de obstruir una negociación colectiva con medios de presión mientras la misma se produce, pero también, y fundamentalmente, el intento serio y razonado de llegar a acuerdos sobre el objeto de la negociación. Tal principio se deduce igualmente del artículo 7º del Convenio 151, al señalar que las medidas que hayan de adoptarse comprenden, no sólo el pleno desarrollo de los procedimientos de negociación colectiva, sino también su utilización, lo que supone una actuación dinámica tendente a que tal negociación sea efectiva. Sin embargo el principio que venimos examinando: negociación efectiva y de buena fe no implica la necesidad de alcanzar un acuerdo aunque sí de intentarlo siempre que el desacuerdo no sea imputable a actitudes obstruccionistas de las partes..En este punto hemos de señalar:

 1- Que la Administración vulneró la Ley en los términos señalados al excluir de la negociación de manera unilateral el incremento retributivo; 
2- que la Administración tenía la obligación de negociar de buena fé el incremento que nos ocupa; y que 
3-la Administración no tiene obligación de llegar a un acuerdo sobre tal aspecto.

CUARTO: Ahora bien, existe un elemento más de especial trascendencia en la solución de la presente litis, que aún no hemos tratado y que examinaremos seguidamente, cual es la existencia de un Acuerdo de 15 de septiembre de 1994, adoptado entre la Administración del Estado y los Sindicatos sobre condiciones de trabajo en la función pública para el periodo de 1995 a 1997, aprobado por el Consejo de Ministros el 16 de septiembre de 1994 y publicado en el BOE de 20 de septiembre de 1994. El capítulo VI del citado Acuerdo establece el incremento de las retribuciones de los funcionarios públicos conforme al IPC para los años de 1996 y 1997, y la obligación de negociar un mayor incremento atendiendo a otros factores. Pues bién, tal capítulos contempla un incremento automático, se dice: "Las retribuciones de los empleados públicos para los años 1996 y 1997 experimentarán un incremento según las previsiones presupuestarias del IPC"; y la obligación de negociar incrementos superiores al señalado en atención a los factores establecioes en el propio Acuerdo y capítulo. Conforme la artículos 35 de la Ley 7 /90, tal Acuerdo - que fue publicado en el BOE-vincula a la Administración del Estado, desde su aprobación, en este caso por el Gobierno, según el citado artículo 35 y el 3.2 b) de la Ley 30 / 1984. Pero el problema jurídico que surge a partir de este momento es complejo y podría resumirse en los siguientes términos: conforme a los artículos 66.2 y 134.1 de la Constitución, al Gobierno de la Nación corresponde la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación; lo que impediría la vinculación de tales Presupuestos a pactos previos adoptados por la Administración con los representantes de los funcionarios, puesto que la competencia en materia presupuestaria es originaria del Gobierno y las Cortes Generales y la obligatoriedad de los Pactos y Acuerdos regulados en el artículo 35 de la Ley 7/ 90, viene referido al ámbito competencial del órgano administrativo que se vinculó. La construcción jurídica que nos lleve a la solución de la contienda que examinamos, ha de partir de dos principios jurídicos que han de ser conciliados: las competencias atribuidas por la Constitución -como norma jurídica de mayor rango en nuestro ordenamiento-, no pueden verse afectadas o limitadas en su configuración por normas jurídicas de inferior rango, ni en su ejercicio por decisiones o acuerdos de autoridades u órganos administrativos que no sean los titulares de la competencia. Pero de otra parte, las Leyes como suprema manifestación de voluntad de autoorganización jurídica del pueblo español en el que reside la soberanía nacional- artículo 1.2 de la Constitución-, a través de sus representantes integrados en las Cortes Generales; no son meras declaraciones retóricas, sino auténticas normas jurídicas integradas en el Ordenamiento, de la mayor jerarquía, sometidas a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía, que, como fuente de Derecho vinculan a todos los poderes públicos y a los ciudadanos artículo 9.1 de la Constitución, y que son generales, con vocación de permanencia, obligatorias e imperativas salvo que ellas mismas permitan su exclusión por voluntad de los interesados-el caso del Derecho dispositivo-, y que se producen en el ejercicio de la potestad legislativa por las Cortes como manifestación de aquella soberanía popular. Este principio nos lleva a no interpretar nunca una Ley de forma que su contenido que de vacio o su efectividad y eficacia anulada, puesto que las leyes se producen para ser aplicadas en su alcance y contenido. Desde tales principios hemos de examinar la normativa de aplicación para determinar el grado de vinculación y los efectos de incumplimiento del Acuerdo de 15 de septiembre de 1994.